Решение по Административно дело 697/2019г.

РЕШЕНИЕ

№710/25.10.2019г., гр.Хасково

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд Хасково в открито съдебно заседание на двадесет и пети септември, две хиляди и деветнадесета година в състав:

Председател: Ива Байнова

Членове: Пенка Костова

Павлина Господинова

при секретаря Диана Динкова…….….....…...……….........................… в присъствието на

Прокурор Николай Гугушев……..............……................………………………... като разгледа докладваното от съдия Байнова адм. д. №697 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.

Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.31, ал.2 и чл.36 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково (НОРИППСОБДТОХ, Наредбата).

В протеста се сочи, че по съществото си местната наредба е подзаконов нормативен административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. При въвеждане на правните норми в Наредбата било недопустимо да бъде пренебрегната рамката, наложена в чл.76, ал.3 АПК, според която общинските съвети издавали нормативни актове, с които уреждали съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Твърди се, че при проверка на актуалното съдържание на Наредбата се установявало, че някои от разпоредбите в нея противоречали на нормативни актове от по-висока степен. Сочи се, че с Решение №308/14.12.2012г. по Протокол №16/14.12.2012г. на Общински съвет (ОбС) – Хасково била изменена НОРИППСОБДТОХ в частта ѝ относно чл.5 , чл.12 ал.2, чл.27 ал.9 и чл.31 ал.2. По оспорване на Областния управител на Област Хасково Административен съд –Хасково с Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. прогласил за нищожна разпоредбата на чл.31 ал.2 от НОРИППСОБДТОХ. Решението било оставено в сила с Решение №3129/05.03.2014г. по адм.д.№6252/2013г. на Върховния административен съд.

За да влезе в сила и да породи отменителното си действие решението на АС-Хасково следвало да се обнародва така, както са обнародвани (разгласени) обявените снего за нищожни разпоредби. Това било сторено на 12.03.2014г. на интернет-страницата на ОбС-Хасково, където било разгласено Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. на АС-Хасково.

Със свое Решение №411/26.04.2013г. по протокол №21/26.04.2013г. т.е. прието около 20 дни след постановяването на Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. за прогласяване нищожността на чл.31 ал.2 от НОРИППСОБДТОХ и преди влизането му в сила, ОбС-Хасково приел изменение и допълнение на Наредбата като в чл.31 ал.2 от същата бил приет образец на фиш за глоба. Възниквал въпросът какво е изменил общинският съвет в посочената разпоредба при положение, че с Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. АС-Хасково прогласил нищожността на разпоредба, предвиждаща същото - че образецът на фиш за глоба се одобрява от ОбС-Хасково.

Хронологията на събитията показвала действия на местния орган, противоречащи на съдебното решение на АС-Хасково – на 03.04.2013г. било постановено съдебното решение, на 10.04.2013г. бил обявен проектът за изменение на прогласената за нищожна разпоредба, а две седмици по-късно тя била приета с идентично на прогласеното за нищожно съдържание (единствената редакционна разлика била думата „приема” вместо „одобрява”). Фискалните съображения на органите на местната власт обаче в случая не били съответни на закона и на мотивите на съда.

Налице била хипотезата на чл.177 ал.2 от АПК.

Според съдебната практика допустимо било издателят на административния акт да предприеме изменението му при наличие на висящ съдебен процес, както било в случая, като новият административен акт подлежал на оспорване по предвидения за това ред. В такива случаи, вкл. и при изменение на нормативен акт, административният орган рискувал обявяването на новия акт за нищожен, ако противоречи на влязлото в сила съдебно решение - чл.177 ал.2 от АПК ( Решение по адм.д.№6647/2013г. на ВАС, III о.)

Сочи се, че сегашният текст на чл.31 ал.2 от Наредбата не е бил предмет на съдебен контрол и няма пречка такъв да бъде извършен, доколкото за нищожна била прогласена предишната му редакция. Излага се съображения, че протестираната норма явно противоречи на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за движение по пътищата (ЗДвП). Цитира се текстът на чл.186 ал.1 от ЗДвП, чието последно изречение предвиждало, че образецът на бланката на фиша се утвърждава от министъра на вътрешните работи и указаният в нея са на български и английски език. При липса на изрична норма в ЗДвП, предвиждаща компетентност по одобряване на образеца на фиш от друг орган, различен от министъра на вътрешните работи, се налагал извод, че приемайки разпоредбата на чл.31 ал.2 от Наредбата, ОбС-Хасково излязъл извън материалната си компетентност , респ. нормата се явявала нищожна и следвало отново да се прогласи за такава. На основание чл.177 ал.2 от АПК, както и поради подробните мотиви в решенията по адм.д.№5/2013г. на АС-Хасково и по адм.д.№6252/2013г. на ВАС, ОбС-Хасково не разполагал с компетентност да приеме такава разпоредба, вкл. и към днешна дата, въпреки незаконосъобразните му повтарящи се опити. С Решение №411/26.04.2013г. по протокол №21/26.04.2013г. - т.2 ОбС-Хасково одобрил бланка за фиш като отново се касаело за хипотезата на чл.177 ал.2 от АПК. Отделно от това се касаело и за решение, прието при отсъствие на материална компетентност – не се изменяла Наредбата, а на основание чл.31 ал.2 от същата се одобрявал образецът на фиш. Щом приемането на образец за фиш е недопустимо, то и съществуването на последните норми било безпредметно.

В протеста се твърди също и незаконосъобразност на разпоредбата на чл.36 от Наредбата, предвиждаща отнемането на талона към СУМПС на водача. Въведена била процедура, аналогична на предвидената в чл.156 ал.7 от ЗДвП. Следвало обаче да се отчете разликата, че ЗДвП предвиждал задържане на контролния талон на водача в случаите на нарушения „по този закон”. Не се касаело за уреждане на отношения от местно естество. Талонът на водача не можело да се отнема в резултат на санкциониране по общинска наредба, защото служел за потвърждаване валидността на СУМПС в цялата страна, а и извън нея. Освен това в ЗДвП липсвала изрична разпоредба, която да предвижда компетентност на местните органи да приемат подобна разпоредба.

По изложените съображения се предлага отмяна на протестираните разпоредбите на чл.31 ал.2 и на чл.36 от Наредбата като незаконосъобразни, поради противоречието им с нормативен акт от по-висока степен. Претендира се присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът, Общински съвет – Хасково, редовно призован, не изпраща представител. Не ангажира становище по делото.

Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:

С докладна записка на Кмета на Община Хасково, касаеща изменение и допълнение на Наредбата за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково, е предложено на Общински съвет – Хасково да вземе решение за изменение на конкретни разпоредби от същата (т.1), сред които и чл.31, както и да приеме образец на фиш (т.2). Според предложението чл.31 се изменя както следва:

„Чл. 31 (1) При неправилно паркирано МПС, в нарушение на чл.26 и чл.27, упълномощените от кмета лица могат да издават фиш и в отсъствие на водача.

(2) Общински съвет Хасково приема Образец на фиша за неправилно паркиране.”

Видно от изложеното в докладната записка, предложените изменения и допълнения в Наредбата са продуктивани предимно от финансови съображения като с тях се цели по-голяма събираемост и увеличение на приходите от глоби. Посочено е, че към момента регулирането на неправилното паркиране чрез налагане на глоба с фиш е неприложимо за общината, поради заведените дела от страна на областната управа и липса в тази връзка на образец на официалния документ – фиш, определящ размера на глобата.

Докладната записка е публикувана на официалния сайт на Община Хасково на 10.04.2013г., видно от приложената разпечатка от същия (л.17-л.20) като е посочено, че касае предстоящото заседание на Общински съвет-Хасково на 26.04.2013г.

Видно от представеното препис-извлечение от Протокол №21 от заседание на ОбС-Хасково, проведено на 26.04.2013г., докладната записка е била разгледана като т.24 от дневния ред на същото.

С Решение №411 от 26.04.2013г., на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, предложените изменения и допълнения в Наредбата, вкл. и относно чл.31 от същата, ведно с образеца на фиша, са приети от ОбС- Хасково. На проведеното заседание, Видно от представеното препис-извлечение от Протокол №21 от заседание на ОбС-Хасково, проведено на 26.04.2013г., са присъствали общо 34-има общински съветници. Решението е прието при поименно гласуване, с 28 гласа „за“ (при общ брой на общинските съветници – 41), като „против“ са гласували 5-има общински съветници, а един е „въздържал се“.

По делото се представя в актуалната и действаща редакция Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково. Видно от §1 от ПЗР към Наредбата, същата е приета на основание чл.21, ал.1, т.13 и ал.2 от ЗМСМА с Решение №155/23.07.2004г. като е променяна и допълвана с решения, подробно описани.

Разпоредбата на чл.31 ал.2 от Наредбата гласи: „Общински съвет – Хасково приема образец на фиша за неправилно паркиране”

Разпоредбата на чл.36 от Наредбата гласи: „(1) При съставяне на актове за административни нарушения по тази наредба, които се отнасят до водача на МПС, контролният талон се отнема и се заменя от акта за нарушението за срок от един месец”.

(2) При връчване на наказателното постановление контролният талон се връща само след доброволно заплащане на наложената глоба.”

При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:

Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Димитровград. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само чл.31, ал.2 и чл.36 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково, което е допустимо, съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т. е. без ограничение във времето.

Разгледан по същество, протестът е основателен.

Нормата на чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Общинският съвет е орган на местното самоуправление и решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи – чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. В изпълнение на предоставените им правомощия, общинските съвети са овластени да приемат подзаконови нормативни актове - Наредби, с които уреждат, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение – чл.76, ал.3 от АПК, вр. чл. 8 от ЗНА, вр. чл.21, ал.2 от ЗМСМА.

Протестираната разпоредба на чл.31 ал.2 от Наредбата гласи: „Общински съвет – Хасково приема образец на фиша за неправилно паркиране”

Разпоредбата е приета на редовно проведено заседание на ОбС-Хасково и при спазване изискванията по чл.27 ал.2 и ал.3 от ЗМСМА (в действащите към 2013г. редакции) за кворум и мнозинство при гласуване на решението за приемането ѝ.

Спазено е и изискването на чл.26 ал.2 от ЗНА (в редакцията, действаща към 2013г.) като докладната записка с предложените изменения в Наредбата, вкл. и относно чл.31, е публикувана на интернет страницата на Община Хасково при осигуряване на възможност за заинтересованите лица най-малко 14 дни преди внасяне на проекта за разглеждане от компетентния орган да направят предложения или да изразят становище по същия.

При преценка за съответствието на разпоредбата с материалния закон съдът намира следното:

Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл.7, ал.2 от ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а в чл.8 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Според чл.15, ал.1 от ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

Според чл. 186 ал. 1 от ЗДвП, за административни нарушения, които са установени в момента на извършването им и за които не е предвидено наказание лишаване от право да управлява моторно превозно средство или отнемане на контролни точки, на мястото на нарушението може да бъде наложена с фиш глоба или в минималния размер, или в размера, посочен в административнонаказателната разпоредба за съответното нарушение. Издаденият за наложената глоба фиш трябва да съдържа следните данни: за самоличността на служителя, наложил глобата; за самоличността на нарушителя; за мястото и времето на нарушението; за моторното превозно средство, с което е извършено нарушението; за нарушените разпоредби, за размера на глобата, срока, сметката и начините за доброволното й заплащане. Фишът се подписва от служителя, наложил глобата, и от нарушителя, когато е съгласен да плати глобата. Образецът на бланката на фиша се утвърждава от министъра на вътрешните работи и указанията в нея са на български и английски език.

При съобразяване на цитираните разпоредби от ЗНА и при дадената в чл.186 ал.1 от ЗДвП регламентация , се налага извод, че компетентността по одобряването на образец на фиш е предоставена единствено на Министъра на вътрешните работи. В ЗДвП липсва материалноправно основание, овластяващо Общинския съвет да приема образец на бланка на фиш за налагане на глоби за маловажни нарушения на правилата за движение по пътищата. Предвид последното, приемайки разпоредбата на чл. 31 ал. 2 от Наредбата, Общински съвет- Хасково е излязъл извън пределите на материалната си компетентност, респ. посочената норма се явява нищожна.

Разпоредбата на чл. 31 ал. 2 от Наредбата е нищожна и на още едно основание.

Ноторно известно е, че с влязло в сила Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. на АС-Хасково разпоредбата на чл.31 ал.2 от НОРИППСОБДТОХ е обявена за нищожна ( http://www.admsudhaskovo.org/). Решението е оповестено на 12.03.2014г. и с оглед разпоредбата на чл.194 от АПК е влязло в сила на същата дата. Протестираната в настоящото производство разпоредба на чл.31 ал.2 от Наредбата е приета с Решение №411/26.04.2013г. на ОбС-Хасково – т.е. след постановяване на решението по адм.д.№5/2013г. на АС-Хасково и преди влизането му в сила като единствената разлика в текста ѝ спрямо този на обявената за нищожна се изразява в използването на думата „приема” вместо „одобрява”. Така приетата разпоредба противоречи на влязлото в сила Решение №63/03.04.2013г. по адм.д.№5/2013г. на АС-Хасково, поради което същата е нищожна на основание чл.177 ал.2 от АПК.

Втората протестирана разпоредба – тази на чл.36 от Наредбата, гласи: „(1) При съставяне на актове за административни нарушения по тази наредба, които се отнасят до водача на МПС, контролният талон се отнема и се заменя от акта за нарушението за срок от един месец”.

При преценка на същата относно съответствието ѝ с материалния закон съдът намира следното:

Съгласно чл.157 ал.6 от ЗДвП при съставяне на акт за нарушение по този закон контролният талон се отнема и се връща на водача след изпълнение на задължението по чл. 190, ал. 3. Актът за нарушението заменя контролния талон за срок до един месец от издаването му. Ал. 7 на нормата предвижда, че при връчване на наказателното постановление и доброволно заплащане на наложената глоба контролният талон се връща незабавно.

При съобразяване на цитираните разпоредби, както и на тези на чл.7, чл.8 и чл.15 от ЗНА, се налага извод, че за Общински съвет – Хасково не е налице правна възможност да регламентира по различен начин от този в ЗДвП, обществените отношения, свързани с нарушаване на правилата за движение по пътищата. Отнемането на контролния талон към СУМПС е предвидено единствено за извършени административни нарушения по ЗДвП. Въвеждането на подобна мярка за нарушения по Наредбата е недопустимо, доколкото излиза от рамките на строгата законова регламентация на административнонаказателната дейност, разписана в акт от по-висока степен. Наред с това регулираните с чл.36 от Наредбата отношения не са такива место значение, за да подлежат на уредба от страна на местния нормотворчески орган, поради което Общински съвет – Хасково, приемайки разпоредбата на чл.36 от Наредбата е излязъл извън пределите на материалната си компетентност. Следва да се отбележи също, че предвидената в ал.1 на разпоредбата замяна на контролния талон с акта за нарушението за срок от един месец, както и разписаното в ал.2 на същата разпоредба връщане на контролния талон след доброволно заплащане на наложената глоба, са предпоставени от отнемането му, поради което протестираната разпоредба на чл.36 от Наредбата е нищожна в нейната цялост.

По изложените съображения протестираните разпоредби от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково следва да се обявят за нищожни.

При този изход на спора на протестиращата страна следва да се присъдят поисканите разноски в размер на 20 лв, направени във връзка с оповестяване на протеста в Държавен вестник, платими от ответника.

Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите на чл.31 ал.2 и чл.36 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково.

ОСЪЖДА Общински съвет – Хасково да заплати на Окръжна прокуратура - Хасково направените по делото разноски в размер на 20 (двадесет) лв.

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.